Муниципальное сообщество депутатов

Местное самоуправление – это основа государства, и относиться к нему надо по-государственному. Именно так всегда считали депутаты Законодательного Собрания Свердловской области.

Создание Совета продиктовано жизнью

30 марта 1999 года в зале заседаний Дома правительства состоялась учредительная конференция, на которой был подписан Протокол соглашения о сотрудничестве между Законодательным Собранием и представительными органами местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области и принято решение о создании при Законодательном Собрании Совета представительных органов.

В работе конференции приняли участие представители 72 муниципальных образований, депутаты обеих палат Законодательного Собрания, а также представители губернатора и правительства Свердловской области. Заседание вёл тогдашний председатель Палаты представителей Пётр Голенищев.

Необходимость создания некоего сообщества руководителей дум городов и районов была продиктована жизнью и вызрела в недрах самих муниципальных образований. Избранные на местах депутаты оказались не готовы к грамотному выполнению новых задач, которые до них никто не решал, и они видели выход в координации и взаимодействии депутатов областного и местных уровней. Организовалась инициативная группа в составе руководителей представительных органов Алапаевска, Артёмовского, Верхней и Нижней Салды, Первоуральска, Полевского, Новоуральска, Качканара и Кировграда. Они обратились к депутатам Законодательного Собрания с предложением взять под крыло городские и районные Думы, хотя законодательство, определившее полную самостоятельность названных органов, такой координации не предусматривало.

Последовательную и настойчивую работу по реализации этой инициативы проводил ряд депутатов Палаты представителей Законодательного Собрания. Так, по инициативе депутата Палаты, председателя Екатеринбургской городской Думы Якова Силина вопрос о создании Совета руководителей представительных органов в декабре 1998 года был рассмотрен и одобрен на заседании Палаты представителей. Идея сотрудничества между представительными органами и Законодательным Собранием была поддержана руководством областной Думы.

– Мы понимаем, что чем сложнее состояние, в котором находятся государство и экономика, особенно когда ослаблено управление из центра, тем больше потребность в эффективном местном самоуправлении, способном справиться с местными проблемами, – подчеркнул в докладе на учредительной конференции Пётр Голенищев.

Под знаком диалога

Говоря о разделении функций и полномочий, депутаты не возводили Китайскую стену между двумя уровнями власти. Наоборот, предложили наладить совместную работу по всем вопросам, которые касаются нужд и интересов людей. И с первых дней своего существования Совет стремился максимально полно выполнять своё основное предназначение – обеспечивать координацию и взаимодействие депутатов областного и местных уровней. Была достигнута договорённость регулярно информировать друг друга о планах законотворческой и нормотворческой деятельности, о социально-экономическом положении в области и конкретных муниципалитетах, согласовывать проекты законов и нормативных актов, изучать и анализировать практику их применения, взаимодействовать в организации подготовки и повышения квалификации кадров.

В состав Совета вошли по два представителя от каждой палаты Законодательного Собрания, а также председатели, заместители председателей или уполномоченные представительных органов местного самоуправления муниципальных образований. Председателем Совета единогласно был избран председатель Палаты представителей Пётр Голенищев. Курировать работу от Законодательного Собрания было поручено заместителям председателей обеих палат Владимиру Никитину (Палата представителей) и Александру Заборову (областная Дума). Участники конференции избрали президиум Совета в количестве 22 человек. На президиум была возложена вся текущая организационная работа. Главными темами заседаний стали социальная защита населения, реформа местного самоуправления, вопросы социально-экономического развития области и методики формирования бюджета, ход реформы ЖКХ и пенсионной реформы, разграничение прав собственности на землю, порядок финансирования межрайонных медицинских центров и другие насущные вопросы. Несмотря на то, что решения совещательного органа носили рекомендательный характер, они имели огромное значение для становления местного самоуправления.

На первой же учредительной конференции министры областного правительства выступили с информацией по актуальным для муниципалитетов вопросам: о положении дел в АПК, на продовольственном рынке региона и действиях руководства области по подготовке к посевной кампании, об итогах отопительного сезона и задачах по подготовке к следующему отопительному сезону, а также о противопаводковых мероприятиях. Впоследствии такие информации вошли в практику, и члены Совета регулярно получали обстоятельные ответы на интересующие их вопросы непосредственно от членов областного правительства.

В тесном контакте с муниципальными образованиями проводилась работа над законами по местному самоуправлению. Все законопроекты по этой тематике направлялись в муниципальные образования для обсуждения, поступившие поправки и предложения учитывались при принятии решений. За первые два года существования Совета от муниципальных образований области поступило около 150 законодательных инициатив и предложений по законам об областном бюджете, о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, по Избирательному и Административному кодексам.

Эффективной формой участия территорий в подготовке законопроектов были выездные заседания комитетов Законодательного Собрания и проводимые ими депутатские слушания. Комитеты и специалисты Законодательного Собрания оказывали представительным органам местного самоуправления методическую и консультативную помощь. Регулярно проводились обучаю­щие семинары для вновь избранных депутатов местных Дум и работников аппаратов представительных органов местного самоуправления.

Благодаря работе Совета сотрудничество Законодательного Собрания области и представительных органов местного самоуправления перешло в новую, более продуктивную фазу: удалось координировать законодательный и нормотворческий процесс, сообща определять главные направления работы областного парламента с учётом интересов каждой территории.

Председатель комитета по региональной политике и развитию местного самоуправления Анатолий Павлов уверен, что любая власть обязана постоянно общаться с жителями своего региона.

Разграничение полномочий

Становление местного самоуправления в России протекало крайне сложно, и главная проблема взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления лежала в сфере финансово-экономической деятельности. Принятые за годы реформ законы не смогли обеспечить финансовую самостоятельность и независимость местных органов. Существовавший на тот момент Бюджетный кодекс не гарантировал необходимого уровня собственных доходов, требующихся муниципальным образованиям для обеспечения даже минимальных потребностей. Не был урегулирован вопрос о закреплении за местными бюджетами долей от федеральных налогов и определении постоянных источников доходов хотя бы на три года. Не было ясности в разграничении расходов, подлежащих покрытию за счёт государственных местных бюджетов. По всем этим вопросам депутаты Заксобрания, опираясь на мнение местных дум, выходили с законодательными инициативами в Государственную Думу.

Совет сыграл огромную координирующую роль в большой и сложной работе по приведению законодательства и нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, в том числе по корректировке законов по местному самоуправлению. Сообща удалось прописать порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, урегулировать вопросы об административно-территориальном делении Свердловской области, о территориях и границах муниципальных образований.

Проведена была очень большая работа по приведению уставов муниципальных образований Свердловской области в соответствие с требованиями федерального законодательства. Этому предшествовало проведение множества различных мероприятий, в том числе и публичных слушаний. Уставы многих муниципальных образований были приняты с огромными недочётами, часто в противоречии с законодательством, и руководителям дум то и дело приходилось отвечать на прокурорские протесты. Областной Думой в помощь муниципалитетам был разработан модельный вариант, ставший основой для уставов многих городских округов и районов.

Совместными усилиями была начата работа по созданию муниципальной символики. Вместе с комиссией по символам Совету удалось организованно и очень взвешенно подойти к этапу замены на печатях и бланках муниципальных образований государственных гербов на муниципальные и поднятию над зданиями администраций флагов с местной символикой, разработанной и утверждённой в установленном законом порядке.

Сложный 131-й закон

Проверкой Совета на прочность стала реализация федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 6 октября 2003 года, кото­рый установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и, по сути, дал старт кардинальной муниципальной реформе.

Законодательное Собрание на правах старшего брата и наставника бережно, по-государственному опекало зарождающееся местное самоуправление, особенно в вопросах территориальной организации. Депутаты понимали, что одними механическими действиями по перекройке границ, переделу собственности и изменению структур местных администраций власть к народу не приблизится. Необходимо, чтобы к этому было готово и общественное сознание, и реальные возможности муниципалитетов. Совет представительных органов, который тогда возглавлял председатель Палаты представителей Юрий Осинцев, провёл с главами и руководителями представительных органов серию совещаний по вопросам реформирования органов местного самоуправления всех муниципальных образований, в том числе в части установления границ и наделения их соответствующим статусом. Совещаниям предшествовала большая подготовительная работа, что позволило в последующем оперативно принять областные законы по каждому муниципальному образованию. В тот период чаще других депутатов в территориях можно было встретить председателя Палаты представителей Юрия Осинцева, заместителя председателя Палаты представителей Владимира Никитина и председателя комиссии областной Думы по вопросам местного само­управления Галину Артемьеву, которые терпеливо разъясняли основные проблемные моменты процесса реформирования, консультировали, выслушивали доводы и аргументы сторон. Эти встречи стали началом долгого и сложного диалога.

Свердловская область не стала плодить недееспособные муниципальные образования и одна из немногих среди субъектов РФ решила сохранить, насколько это возможно, сложившуюся систему организации местного самоуправления. Учитывая специфику и исторические традиции нашего промышленного региона, за оптимальную единицу был взят городской округ. Областные законодательные и исполнительные органы госвласти руководствовались необходимостью сохранить и увеличить бюджетную обеспеченность на каждого жителя Свердловской области, создать не декларируемые, а реально обеспеченные финансово-экономические основы местного самоуправления. Только с этих позиций можно было говорить о самостоятельности муниципальных образований и действительном осуществлении населением местного самоуправления.

Итогом реализации положений 131-го закона и первого этапа реформы местного самоуправления в Свердловской области стало принятие 123 областных законов, которыми установлены границы муниципальных образований и произведено наделение их соответствующим статусом. Статусом городского округа было наделено 67 муниципальных образований, муниципального района – 5 муниципальных образований, городского и сельского поселений – 21 муниципальное образование.

Людей, конечно, волновало, что будет с ними, если муниципальное образование изменит статус? Кто-то не хотел присоединяться к большому городу с его большими проблемами, кто-то, наоборот, не хотел превращаться «в деревню». Население некоторых посёлков высказалось против того, чтобы войти в состав муниципальных районов, и потребовало статус городского округа с широким объёмом полномочий. По данным соц­опроса, около 97 процентов жителей посёлков выразили согласие именоваться селянами и пользоваться соответствующими льготами. Люди от этого только выиграли, потому что плата за землю в сельской местности в два раза меньше, учителям и медикам выплачивается 25-процентная надбавка к заработной плате, снижены тарифы налогообложения на землю и на электроэнергию. Расходы на всё это требовались немалые – порядка 180–200 миллионов рублей, но всё-таки деньги шли людям, а не на содержание новых чиновников. Вопросов и сомнений было много. И потому нужна была кропотливая разъяснительная работа в территориях, чем депутаты и занимались в своих избирательных округах.

Одновременно с определением статусов шла разработка большого количества законов по установлению и описанию границ территорий муниципальных образований. Для подготовки законопроектов была создана объединённая рабочая группа из специалистов Территориального управления правительства Свердловской области и комитета областной Думы по вопросам законодательства, общественной безопасности и местного самоуправления, депутатов Законодательного Собрания. На заседания рабочей группы по графику приглашались представители муниципальных образований. Работали допоздна, в том числе и в субботы, и в воскресенья.

Благодаря грамотному подходу к территориальному делению удалось достичь сразу нескольких целей: сохранить уже существующую систему муниципальной власти, не допустить раздувания чиновничьего аппарата, сохранить бюджетную обеспеченность тех территорий, которые относятся к категории депрессивных, и главное – минимизировать затраты на реформирование местного самоуправления, сделать максимально удобным для населения решение местных вопросов.

Свердловская область не стала использовать двухлетнюю отсрочку, предусмотренную федеральными законодателями, и с 1 января 2006 года приступила к полному исполнению 131-го федерального закона, параллельно – к реализации приоритетных национальных проектов, объявленных Президентом страны Владимиром Путиным общей программой действий, единой для федерального, регионального и местного уровней власти.

Начали искать подходы к реализации ещё одной задачи, которую поставила реформа, – финансовой составляющей деятельности новых органов местного самоуправления.

Нужны чёткие правила игры

Из года в год муниципальные образования ставили один и тот же вопрос: установите чёткие правила игры на несколько лет. Это необходимо для того, чтобы точно знать, на что можно рассчитывать, и максимально использовать собственные ресурсы. В соответствии со 131-м законом муниципалитетам были не только делегированы полномочия в решении вопросов местного значения, но и переданы конкретные источники формирования доходной части местного бюджета. В связи с этим важным направлением совместной деятельности стала системная работа по сбору налогов, проведение мероприятий по повышению налогового потенциала территорий, в том числе путём поддержки и развития малого бизнеса, создания новых производств и рабочих мест, что позволяло значительно увеличить поступления налога на доходы физических лиц. Была оперативно и грамотно проведена работа по принятию нормативных правовых актов по местным налогам как источникам местных бюджетов, а также работа по перераспределению имущества между уровнями власти.

С 2008 года Совет возглавляет Людмила Бабушкина. Под её руководством Совет традиционно выносит на рассмотрение вопросы, которые являются проблемными для всех муниципалитетов: строительство дорог, детских дошкольных учреждений, вопросы бюджета, тарифной политики и другие.

В 2009 году главными вопросами повестки дня стали социально-экономическое положение области и меры по преодолению кризиса, а также первые итоги монетизации льгот на проезд в общественном транспорте. Органы местной власти со всей ответственностью подошли к этому делу и в некоторых территориях изыскали возможность обеспечить единым проездным билетом не только льготников, но и пенсионеров, не имеющих льгот. В условиях кризиса стал нормой режим экономии и разумного потребления. Члены Совета также изучили ситуацию на рынке труда и совместно с областным кабинетом министров своевременно приняли комплекс мер по борьбе с безработицей. Советом по мере сил решалась проблема совершенствования правовой базы в сфере регулирования земельных платежей на территории Свердловской области, поскольку было много недовольства по поводу резкого повышения земельных платежей, усугубивших и без того непростую ситуацию.

Многие вопросы Людмила Бабушкина как член Совета законодателей Совета Федерации РФ выносит на рассмотрение на федеральном уровне. Скажем, в 2010 году, в канун празднования 65-летия Победы в Великой Отечественной войне, было инициировано предложение предусмотреть возможность проводить капитальный ремонт неблагоустроенного жилья ветеранов, а также определить единую норму жилплощади для постановки на учёт для предоставления жилья ветеранам не менее 15–18 квадратных метров. Совет был в числе организаторов работы по выполнению президентского Указа об обеспечении жильём ветеранов Великой Отечественной войны, а также по приведению в порядок объектов, увековечивающих память погибших защитников Отечества.

Совет представительных органов принял самое непосредственное участие в организации работы по индивидуальному жилищному строительству в муниципалитетах региона, в том числе путём бесплатного предоставления земельных участков. Повсеместно были разработаны муниципальные целевые программы по развитию малоэтажного строительства и законопроекты о границах, составе и правовом режиме пригородных зон муниципалитетов.

Многие рекомендации, выработанные в ходе заседаний Совета представительных органов местного самоуправления, нашли отражение в областных целевых программах, легли в основу политики поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, расширения сети детских дошкольных учреждений.

В минувшем году на Совете были рассмотрены такие злободневные вопросы, как социально-экономическое развитие Свердловской области, реализация региональной программы модернизации здравоохранения, обеспечение населения питьевой водой, услугами почтовой связи, тарифная политика в сфере жилищно-коммунальных услуг и перевозки пассажиров общественным транспортом.

Всё это очень важно, ведь без дееспособного местного самоуправления невозможно эффективное устройство власти в целом. От того, как оно организовано, напрямую зависит комфортность жизни каждого из нас: наличие в квартирах воды, тепла и света, качество дорог и бесперебойность городского транспорта.