Накануне дня местного самоуправления «ОГ» разбирается в административно - территориальном делении Свердловской области

Инфографика Евгения Суворова.

Для тех, кто ничего не знает о муниципальном делении Свердловской области, пять показательных примеров.

1. в Нижних Сергах выбирают депутатов двух разных Дум, а ещё там два разных главы.

2. Центром Камышловского муниципального района является город Камышлов, который сам в этот район не входит, а входит в Камышловский городской округ.

3. Алапаевское муниципальное образование никакого отношения к Алапаевску не имеет.

4. Центром Каменского городского округа является посёлок Мартюш, а власти находятся в Каменске-Уральском.

5. Михайловское муниципальное образование и Махнёвское муниципальное образование при одинаковой форме своих наименований на самом деле неравнозначны по юридическому статусу.

Со сложностями этой «паутины» нам, журналистам «ОГ», приходится сталкиваться ежедневно. Некоторые города и районы имеют громоздкие имена, которые для удобства читателя хочется упростить, но с юридической точки зрения это некорректно.

В эти выходные, 21 апреля, страна впервые празднует День местного самоуправления. Трудно выбрать более подходящий повод, чтобы объяснить муниципальное деление хотя бы нашим читателям. А главы городов и районов нам в этом помогут.

Законодательный пролог

Святая святых в муниципальных делах — Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». До его принятия в 2003 году страна тихо-мирно жила по старой советской нарезке территории, которую лишь немного модернизировали. 131-й закон в традициях шоковой терапии смёл с лица земли прежнее деление. Теперь пришлось выбирать: либо ты становишься городским округом, без всякого внутреннего дробления, либо двухуровневой территорией — муниципальным районом, внутри которого плодятся самостоятельные городские и сельские поселения, при этом власть второго уровня НЕ подчиняется власти района, они просто делят полномочия. На этом месте ещё не запутались?

Подавляющее большинство субъектов Федерации решили долго не думать. Посчитав, что каждая мало-мальски заметная на карте деревня должна быть самостоятельной, они сделали выбор в пользу муниципальных районов. В итоге мы имеем просто феерическое зрелище. К примеру, 895 муниципалитетов в Башкирии, 461 — в Курганской области. Заметим, в каждом муниципалитете (даже если в нём оказалось 30 жителей) по закону должны быть глава, штат администрации, местная Дума...

Свердловская же область стала настоящим исключением из правила, сделав ставку в пользу единых и неделимых городских округов. Итоговая цифра в 94 муниципалитета на фоне других регионов (при нашем-то населении) — это сказка. Но...

Как по Уставу?

В Уставе Свердловской области муниципальное деление нашего региона не отражено, в нём зафиксировано совершенно иное — так называемое административно-территориальное деление. В соответствии со статьёй 84 Устава региона, область делится на 30 районов, 25 городов и 4 закрытых административно-территориальных образования. Всё! При этом о таком явлении, как «муниципальные органы власти», в Уставе также говорится в разделе «Местное самоуправление». Не стоит делать вывод, что Основной закон региона чему-то противоречит. Однако зачем области две системы деления?

По административно-территориальному принципу, кстати, организуют свою работу многочисленные силовые структуры, военкоматы и даже подразделения Свердловскстата. При этом итоговую статистику ведомство часто вынуждено выкладывать уже в муниципальном разрезе. Наверное, очень удобно...

Галина Артемьева, заместитель председателя комитета Законодательного Собрания Свердловской области по региональной политике и развитию местного самоуправления:

— Никакого противоречия нет. Административно-территориальное устройство создано для функционирования государственных органов власти. Муниципальное — для местных. Да, в стране есть случаи, когда административное деление субъектов Федерации схоже с муниципальным, но это относится к тем субъектам, у которых небольшая численность и территория. Нам ничего упрощать не надо.

Имена

Это первое, на чём спотыкается неподготовленный читатель. По закону свои официальные имена муниципалитеты могут придумывать какими угодно. Большинство, конечно, предпочли не фантазировать и назвали себя в соответствии с типом: «городской округ такой-то» или «муниципальный район такой-то». Но не обошлось и без творческого подхода. Поэтому некоторые удивляются, что муниципальное образование «посёлок Уральский» — это на самом деле городской округ.

Также в Свердловской области образовались «муниципальные пары»: из-за сходства названий и географической близости их очень часто путают друг с другом. Город Ирбит и Ирбитское муниципальное образование; Каменск-Уральский и Каменский городской округ; Городской округ Красноуфимск и Муниципальное образование Красноуфимский округ.

Из «закрытых» городов, чьё существование связано с секретными предприятиями, свой элитарный статус в имени решил сохранить только Городской округ ЗАТО Свободный.

Ещё одна тонкость: некоторые, как, например, Муниципальное образование Алапаевское, кавычки в своём юридическом имени не ставят, другие, вроде Муниципального образования «город Екатеринбург», — ими не брезгуют.

Двухуровневые территории

Всего в Свердловской области пять двухуровневых муниципалитетов. Внутри пяти районов (это первый уровень) существуют пять городских поселений и 16 сельских (они на втором уровне). Путаница в головах местных жителей возникает в понимании того, кто кому подчиняется и кто вообще главнее. Ответ: никто. Район и входящее в него городское (сельское) поселение — равноправные муниципалитеты, которые для удобства просто разделили полномочия. В идеале сфера их деятельности не пересекается, у них разные бюджеты и разные администрации. Но в жизни, конечно, не всё так просто.

В соседнем Пермском крае в прошлом году был знаковый для страны прецедент: разрозненные поселения Лысьвенского муниципального района, не выдержав радости по поводу свободы и независимости, объединились в городской округ.

Виктор Комаренко, председатель Думы Лысьвенского городского округа Пермского края (до объединения — глава Лысьвенского муниципального района):

— У нас внутри района было четыре муниципальных образования. Из общего населения в 82 тысячи человек 72 тысячи жили в городе Лысьва. Ну а поскольку финансирование муниципалитетов подушевое, то маленькие «независимые» сельские территории оставались без ресурсов. То есть ты свободен, но без денег. «Ни в чём себе не отказывать на сто рублей» сельские власти за пару лет устали. В самой Лысьве тоже творился натуральный дурдом. Люди не понимали, кто за что отвечает. Часть полномочий — у городского поселения, часть — у муниципального района. В случае чего — неясно, к какому главе бежать за помощью. Народ это категорически не воспринимал. И мы, посовещавшись, приняли решение объединяться.

По словам Виктора Комаренко, система разноуровневых муниципальных образований по своей сути предполагает наличие внутреннего конфликта. Где главы и депутаты поумнее — они будут сглаживать углы, но зачастую начинается война: у каждого своя газета, поливают друг друга грязью, однопартийцы из разных муниципалитетов становятся врагами.

В Свердловской области, к счастью, настолько серьёзных конфликтов нет. У нас классическим примером сильного города внутри сильного района являются Нижние Серги. В своё время делать эту территорию единым городским округом не стали: здесь два полноценных города — Нижние Серги и Михайловск. Идея двух городских округов не прошла. Остался последний вариант: муниципальный район с поселениями. Мы поговорили с обоими руководителями.

Алексей МЕШКОВ, глава Нижнесергинского городского поселения:

— Никакого внутреннего конфликта нет. Наши жители уже привыкли к этой системе, они знают, какой уровень власти за что отвечает. С районом ладим, да и поселения у нас сильные.

Действительно, из шести муниципалитетов, входящих в район, пять — городские поселения и только одно сельское. Кстати, в четырёх других районах области — только сельская «начинка».

Валерий ЕРЕМЕЕВ, глава Нижнесергинского муниципального района:

— Мы смогли выстроить нормальные взаимоотношения со всеми поселениями. Да, у двухуровневой системы есть свои изъяны. Достаточно сказать, что у нас в районе восемь бюджетов. Полномочия иногда перепутаны. Идеи объединения витают в воздухе, люди их обсуждают, но пока ничего конкретного об этом сказать нельзя.

Историческое единство

В иных красках описывают свою реальность два хозяина камышловских земель. Здесь география ещё более запутанная. Камышлов не входит в одноимённый муниципальный район, у него свой статус городского округа. Тем не менее соседи исторически не могут жить друг без друга. У них практически всё общее: отделы полиции, банки, автобусные маршруты. Даже у газеты «Камышловские известия» два учредителя: городская и районная администрации. Само издание гордо называет себя межмуниципальным. Вопрос напрашивается моментально: почему вы разделены?

Михаил Чухарев, глава Камышловского городского округа:

— У нас ещё при советской власти был один горком партии и два исполкома, вот как-то это всё дошло и до нашего времени. Я сторонник того, что, если уж сложилась такая система, надо пытаться в ней работать без конфликтов. Но, конечно, два муниципалитета — это абсолютно неправильно. Если поспрашивать людей, то и город, и все пять муниципалитетов района — за объединение. Но вот в какой форме? Камышлов входить в район как городское поселение не собирается. Если что-то делать — то только формировать единый городской округ.

Евгений Баранов, глава Камышловского муниципального района:

— Согласно закону, органы власти должны быть в пешей доступности для жителей. Поэтому у нас пять сельских поселений со своими администрациями. Но вот руководство всего района — и это парадокс — размещается в городе Камышлов. То есть я, глава района, сижу в рабочем кабинете в другом муниципальном образовании. Понимаете? Это очень плохо. Конечно, идея объединения хороша. Но как объединяться? Мы считаем, что лучший вариант, чтобы город стал шестым муниципалитетом (городским поселением. — Прим. ред.) в едином Камышловском районе.

Вот вам и вывод. Глава города за большой городской округ, глава района — за большой район. При этом на наш вопрос, общаются ли руководители на эту тему друг с другом, оба ответили отрицательно.

Гиганты и карлики

Инфографика Евгения Суворова.

Сделать систему, в которой все элементы будут одинаковыми или хотя бы похожими, теоретически невозможно. Равноправными у нас являются Екатеринбург, который по населению больше, чем многие российские области и республики, и самый маленький муниципалитет Среднего Урала — Унже-Павинское сельское поселение, расположенное в Таборинском муниципальном районе. Его 350 человек могли бы разместиться в одном екатеринбургском доме. Но есть свой бюджет, своя Дума, своя гордость.

Василий Белоусов, глава Унже-Павинского сельского поселения:

— Да, мы самые маленькие, но в статусе и дело. Я как глава могу напрямую разговаривать с областными властями, без посредников. В противном случае просьбы наших жителей просто утонули бы на каком-нибудь районном уровне. Простой пример. Сейчас через Унже-Павинское поселение строят трассу Таборы-Гари. Вот о ней я лично много говорил с областными руководителями. Если бы мы были только одной из деревень какого-нибудь большого городского округа, уверяю, никакой дороги мы бы не увидели. Мы, как аборигены, сохраняем эту территорию, своей администрацией следим, чтобы между населёнными пунктами ездили автобусы, развиваем сельское хозяйство. Кому бы это было нужно, если, скажем, центр муниципалитета находился бы за сотню километров? Не забывайте, до нас не так просто добраться. Несколько месяцев в году дороги непроходимы. Сильно много желающих окажется взять нас под свою опеку? И ничего мы не отбираем у области. Мы эту область сохраняем!

Самым молодым муниципалитетом в области является Махнёвское муниципальное образование. Оно было оздано только в 2009 году, выделившись из Алапаевского муниципального образования.

Игорь Авдеев, глава Махнёвского муниципального образования:

— Наше население всего 7 200 человек. Но обособление было необходимо, вы просто посмотрите на карту и прикиньте, как далеко нашим жителям было добираться до Алапаевска, чтобы общаться с руководством. Где пресловутая доступность власти для населения, чего требует закон? Я согласен, что некоторые чересчур маленькие территории, может, и не заслуживают самостоятельности, они только раздувают чиновничий штат. Но везде разная ситуация. Мы, получив новый статус, только выиграли.

Р.S. Если сравнивать муниципальное деление области с другими регионами, то мы, конечно, выглядим лучше. Но следует ли из этого вывод о совершенстве нашей системы? Судя по цитатам, которые приведены в этом тексте, — нет. Поэтому «ОГ» приглашает всех заинтересованных лиц порассуждать о том, как вместе сделать местное самоуправление в области понятнее и удобнее.